Por: David Baxter.
En 2018, participé en distintas iniciativas sobre alianzas público-privadas (APP) en todo el mundo: Albania, Suiza, Turquía, Arabia Saudita, los Emiratos Árabes Unidos, Sri Lanka y Estados Unidos. Además, durante encuentros gubernamentales e internacionales sobre desarrollo intercambié opiniones con líderes intelectuales en la materia, tanto del sector público como del ámbito privado, acerca de las tendencias de las APP que, a su juicio, estaban cambiando y tendrían un impacto en sus prácticas dentro de uno o dos años.
Las siguientes son algunas de las tendencias recabadas durante esas conversaciones y que, en mi opinión, configurarán la implementación de las APP en 2019 y los años siguientes.
Atención centrada en APP que priorizan a las personas: cada vez hay mayor consenso de que las APP deben estar más orientadas a las personas.
Como resultado, los proponentes de APP y los Gobiernos están adoptando estrategias para incorporar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en sus documentos de políticas y de planificación. Cabe suponer que las condiciones para el financiamiento de iniciativas de las Alianzas Público-Privadas por los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) y los organismos de desarrollo se basarán, cada vez más, en este enfoque que prioriza a las personas. Creo que esto se traducirá en una mayor atención sobre las APP orientadas a los servicios sociales para la atención de salud, la vivienda y la educación, especialmente en las economías emergentes, a medida que los países procuran alcanzar sus ODS.
Interés creciente en APP sostenibles, resilientes y regenerativas: en 2019, cuando el mundo enfrenta la posibilidad de una limitación de recursos financieros provocada por una posible recesión mundial, las APP deben tener en cuenta la sostenibilidad y la resiliencia para que puedan ser consideradas financiables y viables. Esta renovada conciencia también se debe a las inquietudes en torno a la realización de proyectos en lugares propensos a riesgos ambientales cada vez más graves debido a condiciones meteorológicas extremas como consecuencia del cambio climático. Entre los Gobiernos, los inversionistas y las aseguradoras existe una mayor preocupación acerca de los riesgos, y todos exigen que los proyectos tomen medidas para su mitigación. También es importante incorporar elementos de regeneración en las estrategias de recuperación de los proyectos, para que las APP puedan recuperarse rápidamente en caso de fenómenos meteorológicos extremos.
Exceso de proyectos de APP próximos a terminarse: muchos países enfrentan la realidad de que sus proyectos iniciados con gran entusiasmo en la primera ola de APP en la década de 1990 están próximos a terminarse. Treinta años atrás, pocos Gobiernos prestaban atención a la fecha de vencimiento de los contratos de los proyectos y al momento en que esos proyectos serían entregados a sus propietarios gubernamentales que se encargarían de las operaciones y mantenimiento cotidianos. Muchos Gobiernos no cuentan con los recursos para administrar esos proyectos y temen verse agobiados por una cantidad de proyectos que realmente no desean administrar o son incapaces de hacerlo. Esto brinda grandes oportunidades a los inversionistas en APP.
Revisiones y reformas legales de las APP con miras a lograr mejoras de la gobernanza: en muchos países se están realizando reformas o adoptando marcos legales para establecer condiciones propicias para las APP o mejorar dichas condiciones. Esta tendencia positiva brindará mejores oportunidades a los proponentes de APP para ofrecer una mejor protección contra riesgos a los inversionistas y los promotores, sobre todo en los mercados emergentes. Estas reformas son alentadoras, ya que ayudarán a mitigar las restricciones legales que han llevado a algunos promotores e inversionistas a evitar participar en APP en ciertos mercados.
Adquisiciones electrónicas y exigencia de adquisiciones competitivas y transparentes: una de las principales inquietudes de los potenciales promotores e inversionistas en APP en los mercados emergentes guarda relación con las adquisiciones fraudulentas y la corrupción. Cada vez más, los Gobiernos están tomando medidas para garantizar que las mejoras de la gobernanza de las adquisiciones en el marco de APP creen las condiciones adecuadas para un proceso transparente y competitivo. Un enfoque ha consistido en aumentar el uso de plataformas de adquisiciones electrónicas, a menudo patrocinadas por BMD y organismos de desarrollo. Estas garantizan la igualdad de condiciones y que los Gobiernos que disponen de escasos recursos no se vean explotados por participantes inescrupulosos, tanto públicos como privados, a quienes les interesa la especulación en lugar de construir infraestructura factible y sostenible en beneficio de todos.
Creciente inquietud acerca de la capacidad para establecer APP exitosas: frente al mayor escrutinio por parte de los Gobiernos y los inversionistas con respecto a las tasas de éxito de las APP, se está poniendo cada vez más atención en mejorar las capacidades institucionales de los Gobiernos para realizar proyectos. Esto ha llevado a intensificar los esfuerzos por desarrollar y mejorar las capacidades de los funcionarios públicos en materia de adquisiciones y de gestión. Esta tendencia tendrá como resultado un mayor dominio de las APP por el sector público y permitirá evitar la explotación de iniciativas de APP por parte de agentes que actúan de manera indebida. En muchos países también se están creando unidades de APP que prestarán apoyo técnico a proponentes novatos de tales proyectos.
Mayor necesidad de tener en cuenta las estrategias presupuestarias, proyectos en preparación y prioridades nacionales: en épocas de presiones financieras, los Gobiernos se concentran en la importancia de formular estrategias presupuestarias en las que se identifiquen APP económicamente factibles y asequibles que coincidan con los objetivos de desarrollo del país. Esto los lleva a exigir a los ministerios sectoriales y entidades subnacionales a coordinar sus carteras de proyectos en preparación con las carteras de proyectos a nivel nacional (a menudo controladas por la tesorería nacional y el ministerio de finanzas de cada país) con el fin de priorizar los proyectos de una manera coherente. Como resultado de esto, hay un creciente escrutinio para garantizar que los Gobiernos nacionales no incurran inadvertidamente en deudas que no estén en condiciones de pagar.
Mayor conocimiento de las APP por parte de los bancos nacionales de las economías emergentes:muchos Gobiernos de economías emergentes están haciendo esfuerzos concertados para “educar” a los bancos nacionales acerca de las oportunidades que brindan las inversiones en APP. Esta tendencia positiva aumentará la liquidez interna y ayudará a los Gobiernos a encontrar financiamiento alternativo para APP más pequeñas que no resultan atractivas para los bancos de inversión internacionales.
Mayor conciencia de los Gobiernos para promover oportunidades que atraigan inversión extranjera directa (IED) para proyectos de APP: los Gobiernos están cada vez más conscientes de que deben promocionarse si desean competir con éxito para atraer IED. Lo cierto es que los inversionistas no son sentimentales y es cada vez más importante que los Gobiernos hablen favorablemente de las oportunidades, proyectos significativos (financiables) y la mitigación de riesgos si desean atraer inversionistas en proyectos de APP. En consecuencia, muchos Gobiernos se están asegurando de que se ordene la realización de completos estudios de factibilidad como un mecanismo para crear condiciones atractivas para las adquisiciones y oportunidades para promotores e inversionistas bien intencionados. Este marketing también está dirigido a inversionistas de la diáspora, a quienes les importa la existencia de condiciones propicias y la percepción de riesgo.
Disminución del interés en APP no solicitadas: a medida que los Gobiernos adquieren cada vez más conciencia acerca de las inquietudes del sector privado por el nepotismo y la corrupción, hay mayor conocimiento de los peligros que plantean las propuestas de APP no solicitadas. En consecuencia, en muchos países se están tomando medidas para regular mejor estas propuestas a fin de garantizar que solo se consideren proyectos económica y comercialmente viables. Es importante que el sector privado tome conciencia de las nuevas expectativas regulatorias referentes a las propuestas no solicitadas que requerirán un mayor escrutinio y la realización de licitaciones competitivas.
Aparición de nuevas instituciones promotoras de las APP: hay muchas instituciones internacionales de reciente creación que promueven las APP. Entre ellas se cuentan los centros de excelencia regionales afiliados al Centro de Excelencia Internacional sobre APP —con sede en Ginebra— de la Comisión Económica para Europa (CEPE), que incluyen el New Orleans Resilience and Sustainability Center y el Frankfurt Healthcare PPP Center. Otras instituciones que se recomienda estudiar son el Afghan PPP Hub, creado recientemente, y la World Association of PPP Units & PPP Professionals (Asociación Mundial de Unidades de APP y Profesionales de APP). Todos ellos funcionan como centros de conocimientos y centros de excelencia que pueden ayudar a promover las APP en ciertos sectores y países en 2019.
También observo una tendencia en el aumento del financiamiento conforme a los principios del islam a medida que se crean más y más APP en países que profesan esa religión. Véase más información sobre este tema aquí.
Con todos los cambios que están ocurriendo en el ámbito de las APP, creo que 2019 será un año prometedor. Con la orientación de los mejores profesionales, las APP están en constante evolución para dar cabida a esos cambios. Y, en mi opinión, esto continuará en 2019.
Nota publicada en Voces, Perspectivas del desarrollo del Banco Mundial, reproducida en PCNPost con autorización
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