La primera elección presidencial directa (1920)

Por: Carlos Guevara Mann

La primera elección directa para presidente desde la fundación de la segunda República de Panamá (1903) se llevó a cabo cien años atrás, el domingo 1 de agosto de 1920.  Belisario Porras y Ciro Luis Urriola, ambos liberales, fueron los contrincantes en estos comicios.

El 25 de enero de 1920, la Convención Nacional del Partido Liberal nombró candidato presidencial, “por unanimidad”, al Dr. Belisario Porras.[1]  El Dr. Urriola, candidato de una facción liberal disidente, se quejó ante el Departamento de Estado de Estados Unidos de que el Dr. Porras no era elegible porque había ejercido la Presidencia de la República hasta el 26 de enero del año de la elección.  De acuerdo con el Art. 82° de la Constitución vigente (1904):

El ciudadano que haya sido elegido Presidente de la República no podrá ser reelegido para el período inmediato, si hubiere ejercido la Presidencia dentro de los diez y ocho meses inmediatamente precedentes a la nueva elección.

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En virtud de que el Dr. Porras no había sido elegido presidente de la República en la elección presidencial anterior (1916), sino que había ejercido la presidencia como primer designado (vicepresidente), encargado del Poder Ejecutivo, a partir del 12 de octubre de 1918, el caudillo liberal adujo que el precepto constitucional aplicable a sus circunstancias no era el Art. 82°, sino el Art. 83°:

El ciudadano que hubiere sido llamado a ejercer la Presidencia, y la hubiere ejercido dentro de los seis últimos meses precedentes al día de la elección del nuevo Presidente, como ningún pariente suyo comprendido dentro del cuarto grado civil de consanguinidad o segundo de afinidad, tampoco podrá ser elegido para este empleo.

En vista de que más de seis meses habían transcurrido entre la renuncia del Dr. Porras como primer designado (26 de enero) y la elección presidencial (1 de agosto), el artículo 83° no constituía impedimento a su candidatura.

En esa época, el Gobierno estadounidense dirimía directamente muchas controversias políticas que se suscitaban en Panamá, con fundamento en el Art. 136° de la misma Constitución, como atinadamente lo recordó el Dr. Ítalo Isaac Antinori Bolaños, Primer Defensor del Pueblo de la República de Panamá, en el foro virtual de Think Tank Trinka, llevado a cabo el 28 de abril de 2020, donde fue presentado un extracto de este artículo.

Pero, en la ocasión que comentamos (1920), el Departamento de Estado ignoró la solicitud de intervención presentada por el Dr. Urriola con el fin de impedir la candidatura del Dr. Porras.  En consecuencia, el Dr. Urriola solicitó a sus seguidores que se abstuvieran de participar en la elección.  La votación, según William McCain, fue “casi unánime” en favor del Dr. Porras, quien triunfó en la que fue “una de las elecciones más tranquilas en la historia de la República”.[2]

Ambos personajes, el Dr. Urriola y el Dr. Porras, tenían trayectorias conocidas en el liberalismo panameño.  Ciro Luis Urriola, médico cirujano, había sido delegado a la Convención Nacional Constituyente (1904-1906) y diputado a la Asamblea Nacional en dos períodos (1910-1914 y 1914-1918). En 1916, la Asamblea Nacional lo escogió como primer designado a la Presidencia de la República para el bienio que terminaba el 30 de septiembre de 1918, de conformidad con los artículos 67° (numeral 4) y 79° de la Constitución Política de 1904:

Art. 67. Son funciones administrativas de la Asamblea Nacional: … 4.° Elegir en sesiones ordinarias, y para un bienio, tres Designados que, en defecto de Presidente de la República, y, en su orden, ejerzan el Poder Ejecutivo.

 Art. 79. Por falta accidental o absoluta del Presidente de la República, ejercerá el Poder Ejecutivo uno de los Designados, en el orden en que hayan sido nombrados.

Al fallecer el presidente de la República, Dr. Ramón Maximiliano Valdés, el 3 de junio de 1918, asumió la presidencia, en su condición de primer designado, el Dr. Urriola.  Pocos días después, emitió el Decreto N°80 de 20 de junio de 1918, mediante el cual se suspendía “temporalmente” la elección de diputados fijada para el 7 de julio de ese año.

En aquella época, se elegía a los diputados cada cuatro años, a la mitad del período presidencial, el cual tenía igual duración (un cuatrienio).  Los diputados elegidos el 7 de julio de 1918 asumirían su cargo el 1 de septiembre de 1918 y, en cumplimiento de sus funciones constitucionales, escogerían a los tres designados a la Presidencia de la República para el bienio 1918-1920, en reemplazo del Dr. Urriola y los otros dos designados (Ramón Acevedo y Pedro Antonio Díaz).  Como el presidente elegido en 1916 (Dr. Valdés) había fallecido, el primer designado que resultase elegido por la Asamblea Nacional en septiembre de 1918 ejercería el Poder Ejecutivo por el resto del cuatrienio presidencial, hasta 1920.  Tal cual lo señaló el finado jurisconsulto Julio E. Linares, “la elección de diputados no era tan solo lo que estaba en juego, sino algo más importante todavía: la del Presidente de la República.”[3]

La actuación inconstitucional del Poder Ejecutivo al ordenar la “suspensión temporal” de la elección de diputados motivó una intervención militar de Estados Unidos en las ciudades de Panamá y Colón, a partir del 28 de junio, con la excusa de evitar alteraciones del orden público en la elección municipal fijada para esa fecha. En aquella época, los consejos municipales eran renovados en su totalidad cada dos años, en elecciones celebradas en una fecha distinta a las de las votaciones para diputados o electores presidenciales.

La intervención estadounidense puso presión sobre el Gobierno Nacional, el cual, mediante el Decreto N°101 de 2 de julio de 1918, derogó el Decreto N°80.  Consecuentemente, la votación para diputados se llevó a cabo según lo previsto en el calendario electoral, el 7 de julio.

Una nueva Asamblea Nacional se reunió, conforme a la Constitución, el 1 de septiembre de 1918 y el 11 del mismo mes, escogió al Dr. Belisario Porras como primer designado a la Presidencia de la República.  Al expirar el período del Dr. Urriola como designado, el 30 de septiembre, fue reemplazado por Pedro Antonio Díaz, segundo designado, también elegido el 11 de septiembre,[4] en vista de que Belisario Porras se hallaba en Washington, D.C., en calidad de ministro (embajador) de Panamá ante el Gobierno estadounidense.  El Dr. Porras regresó al país y tomó posesión de su cargo el 12 de octubre de 1918.[5]

La trayectoria de Belisario Porras en la política panameña es estelar.  Formado con esmero en la Universidad Nacional de Colombia y, posteriormente, en Europa, el Dr. Porras abrazó tempranamente la carrera jurídica.  En el año de 1900, dirigió el alzamiento liberal en el istmo, durante la guerra de los Mil Días.

Tras la fundación de la segunda República (1903), fue concejal del distrito capital 1904-1906, representó al país en el extranjero y alcanzó la presidencia de la República en tres ocasiones.  La primera vez, en 1912, mediante votación popular indirecta, según la metodología entonces prevista.  La segunda ocasión, en 1918, cuando fue nombrado primer designado por la Asamblea Nacional, tras el fallecimiento del presidente Valdés y la culminación del ejercicio del Dr. Urriola como primer designado, encargado del Poder Ejecutivo; y la tercera vez, en 1920, en la primera elección directa para presidente desde 1903.  Es considerado, con justicia, el “gran modernizador” y estadista cimero del siglo XX panameño.

***

La Constitución de 1904, sancionada el 15 de febrero de ese año, establecía el punto de partida del régimen electoral bajo el cual se llevó a cabo la primera votación presidencial directa para presidente, el 1 de agosto de 1920.  Su artículo 49° estatuía: “Todos los ciudadanos mayores de 21 años tienen derecho al ejercicio del sufragio.”  Solo se exceptuaba de este ejercicio a quienes estuviesen bajo interdicción o inhabilitación judicial.  Agregaba dicho precepto: “La ley podrá disponer que determinadas elecciones se verifiquen a dos grados”.

En desarrollo de esta norma constitucional, la Ley N°89 de 7 de julio de 1904, sobre elecciones populares, estableció dos clases de elecciones: “directas e indirectas” (Art 1°).  Las votaciones directas se llevaban a cabo para elegir a los miembros de los consejos municipales (entonces denominados “concejeros municipales”), diputados y electores presidenciales.  Al presidente de la República se lo elegía indirectamente. Los ciudadanos votaban por electores presidenciales quienes, a su vez, escogían por mayoría de votos al presidente de la República.  Así lo normaba el artículo 2°:

En las elecciones directas se vota por candidatos para ejercer los respectivos destinos. En las indirectas, para Electores o funcionarios que a su turno votarán por dichos candidatos.

Bajo la Ley N°89 de 1904 y hasta la reforma constitucional de 1917-1918, se llevaron a cabo 15 votaciones populares mediante sufragio universal masculino directo, así:

  • Concejeros municipales (8): 1904, 1906, 1908, 1910, 1912, 1914, 1916, 1918
  • Diputados (4): 1906, 1910, 1914, 1918
  • Electores presidenciales (3): 1908, 1912, 1916

Los electores presidenciales, a su vez, eligieron al presidente de la República en 1908 (José Domingo de Obaldía), 1912 (Belisario Porras) y 1916 (Ramón Maximiliano Valdés).

Durante las administraciones de los doctores Porras y Valdés se puso en marcha un proceso de reforma constitucional que cristalizó en los actos legislativos de 15 de marzo de 1917 y 26 de diciembre de 1918.  Fue a raíz de esta reforma que Panamá abolió la pena de muerte, tras la añadidura del artículo 139° a la Constitución Nacional.

En lo que directamente nos atañe, la reforma de 1917-1918 añadió un tercer párrafo al artículo 49° de la carta magna, el cual estipuló lo siguiente: “La elección de Presidente de la República se hará siempre por el voto directo de los ciudadanos.”

Bajo este principio democrático, se han llevado a cabo veinte elecciones presidenciales directas: 1920, 1924, 1928, 1932, 1936, 1940, 1948, 1952, 1956, 1960, 1964, 1968, 1984, 1989, 1994, 1999, 2004, 2009, 2014 y 2019.  Pocas de ellas fueron transparentes—valga la aclaración—pero al menos quedó constitucionalizado el criterio de que el presidente de la República era elegido directamente, mediante el voto popular de un cuerpo ciudadano (“demos”) ampliamente definido.  Aunque adolecía de la grave exclusión de las mujeres (como la mayoría de los sistemas electorales del momento), Panamá incluyó a todos los hombres panameños mayores de 21 años, sin salvedades por consideraciones educativas o económicas, como otros países.

La elección presidencial directa, un criterio evidentemente más democrático que el de la elección presidencial indirecta, fue adoptado por Panamá antes que otros países del continente.  Por ejemplo, la elección presidencial directa no se implementó definitivamente en Uruguay, hasta 1922; en Chile, hasta 1925; en la República Dominicana, hasta 1930; en Paraguay, hasta 1943; en Venezuela, hasta 1958; en Brasil, hasta 1989; y en Argentina, hasta 1995. En Estados Unidos, cuna del presidencialismo republicano, permanece vigente, hasta la fecha, el colegio electoral, a cuyo cargo está el nombramiento del jefe del Ejecutivo, según la fórmula indirecta instaurada en 1787 y reformada en 1804, a través de la duodécima enmienda a la Constitución estadounidense, como lo recordó el Dr. Antinori durante el foro antes mencionado.

***

Sería más atinado decir que, en 1918, Panamá restableció la elección presidencial directa, pues esa tradición constitucional surgió en nuestro medio en el siglo XIX.  La ignorancia de nuestra historia nos hace desconocer y desdeñar muchos hitos alcanzados en esa centuria, por lo cual es conveniente repasar algunos de ellos, sobre todo en lo atinente a votaciones populares.

La elección popular para definir el ejercicio de los cargos públicos es una característica del republicanismo democrático, la forma de gobierno que voluntariamente adquirimos a inicios del siglo XIX.  Nunca podemos olvidar que fueron nuestros antepasados istmeños quienes en noviembre de 1821 dispusieron, por su propia voluntad, independizarse de la monarquía española, entonces despótica y represiva, para adoptar el modelo republicano.

Tal cual lo dice nuestra acta de independencia del 28 de noviembre de 1821, en su artículo 1°, “Panamá, espontáneamente y conforme al voto de los pueblos de su comprehensión, se declara libre e independiente del gobierno español.”  El mismo instrumento histórico determina, en su artículo 2°: “El territorio de las Provincias del Istmo pertenece al Estado Republicano de Colombia, a cuyo Congreso irá a representarlo oportunamente su diputado.”

En virtud de esta decisión soberana de los istmeños, comenzó a regir en Panamá, inmediatamente, la Constitución colombiana de 1821, adoptada en la Villa del Rosario de Cúcuta el 30 de agosto de ese año.  Dicha carta magna, como las constituciones granadinas (colombianas) de 1832 y 1843, disponían la elección del presidente de la República mediante votaciones indirectas (a dos grados).  Lo mismo estipulaba la Constitución del Estado del Istmo, nuestra primera República, fundada en 1840 por el prócer Tomás Herrera.

En consecuencia, desde nuestros orígenes republicanos (1821) hasta mediados del siglo XIX, se seleccionaba al jefe del Ejecutivo—ya fuera de Colombia, Nueva Granada o Panamá—a través de electores, escogidos mediante el voto popular directo, siguiendo el modelo estadounidense instituido en la Constitución de 1787 y aún vigente en Estados Unidos.

Tras varios años de predominio conservador, triunfó en la elección presidencial granadina (colombiana) de 1849 el caudillo liberal José Hilario López. Su administración impulsó cambios radicales, entre ellos, la abolición de la esclavitud, a partir del 1 de enero de 1852.  Una nueva constitución nacional, adoptada en 1853, sentó las bases del federalismo colombiano, reconoció los derechos fundamentales con mayor amplitud que sus antecesoras, instituyó el sufragio universal masculino y dispuso la elección directa del presidente de la República:

Artículo 13.- Todo ciudadano granadino tiene derecho a votar directamente, por voto secreto y en los respectivos períodos: 1. Por Presidente y Vicepresidente de la República; 2. Por Magistrados de la Suprema Corte de Justicia y el Procurador general de la Nación; 3. Por el Gobernador de la respectiva provincia; 4. Por el Senador o Senadores, y por el Representante o Representantes de la respectiva provincia. La ley determinará las épocas y formalidades de estas elecciones.

El primer mandatario elegido mediante votación popular directa—uno de los grandes proyectos liberales—en Nueva Granada (Colombia, que en ese momento abarcaba a Panamá), fue Mariano Ospina Rodríguez, en 1856.  En esa primera ocasión—paradójicamente—el voto directo, promovido por el Partido Liberal, favoreció a un conservador (Ospina).

El principio de elección presidencial directa se mantuvo en la Constitución de 1858 (Confederación Granadina), según su artículo 60:

Artículo 60.- El Presidente de la Confederación será elegido por el voto directo de los ciudadanos de ella; los Senadores y Representantes por el voto directo de los ciudadanos del Estado respectivo; los Magistrados de la Corte Suprema por el Congreso, a propuesta en terna de las Legislaturas de los Estados, y el Procurador general por la Cámara de Representantes.

En 1863, el país cambió de nombre a “Estados Unidos de Colombia”; la carta magna que instituyó dicho cambio fue adoptada en la Convención de Rionegro (Antioquia), presidida por el Dr. Justo Arosemena, nuestro principal estadista de todos los tiempos. Dicho instrumento jurídico dispuso que el presidente de Colombia fuese escogido por el voto mayoritario de los estados de la Unión (entre ellos, Panamá).

Cada estado federal tenía un voto en esa elección presidencial.  Además, como lo explica el historiador colombiano, Dr. Eduardo Posada Carbó, cada estado determinaba el mecanismo de votación para presidente de la Unión.  El estado de Panamá mantuvo en sus constituciones el sufragio universal masculino como dimensión fundamental de la ciudadanía, tal cual lo indica la constitución panameña de 1863:

Artículo 9.- Son ciudadanos sufragantes, los Colombianos residentes en el Estado, varones y mayores de veinte y un años, o menores de esta edad, que sean o hayan sido casados, u obtenido venia de edad.

La fórmula aplicable a la elección de los altos cargos nacionales dependía de cada estado de la Unión.  En Panamá, dicha fórmula estaba estatuida en la Ley de Elecciones, en seguimiento del artículo 101 de la Constitución panameña de 1863:

Artículo 101.- Serán de elección popular en el Estado, los Senadores Plenipotenciarios y Representantes al Congreso Nacional, el Presidente de los Estados Unidos de Colombia, y los Magistrados de la Corte Suprema Federal, de conformidad con lo dispuesto en los Artículos 38, 39, 75 y 76 de la Constitución nacional [colombiana]. La ley de elecciones en el Estado, determinará las reglas bajo las cuales deben efectuarse dichas elecciones.

Durante el llamado “período liberal”, que se prolongó desde 1853 hasta 1885, el estado de Panamá (luego, estado soberano) adoptó las constituciones de 1855, 1863, 1865, 1868, 1870, 1873 y 1875, como bien lo aborda el Dr. Antinori en su utilísimo texto Panamá y su historia constitucional (1808-2000), que próximamente tendrá una nueva versión, aumentada y actualizada.  En cada una de las siete constituciones panameñas se elegía al ejecutivo del estado mediante votación directa de todos los ciudadanos, de acuerdo con el principio del sufragio universal masculino.  Tal como lo estatuye el artículo 55 de la Constitución Política para el Estado Soberano de Panamá de 1863:

Artículo 55.- El Presidente del Estado durará en su destino por un período de dos años, contados desde el 1 de octubre siguiente a su elección, y será nombrado por la mayoría relativa de los votos de los ciudadanos del Estado, que sufraguen para la elección. (énfasis añadido)

El régimen federal colapsó en Colombia tras la guerra civil de 1885, en la que triunfó el bando liderado por Rafael Núñez, caudillo liberal apoyado por los conservadores.  Núñez no vaciló en impulsar su llamada “regeneración”, el término que utilizó para simbolizar la centralización del poder público en el gobierno de Bogotá, en detrimento del federalismo y la autonomía de los estados (entre ellos, Panamá).

La Constitución de 1886, impuesta por la facción triunfante, estableció en su artículo 174° que la elección de presidente y vicepresidente de la República se haría a través de electores.  En otras palabras, Núñez retrotrajo al país al sistema indirecto vigente entre 1821 y 1853.

***

En el momento de nuestra separación de Colombia (1903), la elección indirecta era la norma para la elección del jefe del Ejecutivo nacional.  Como lo señaló varias veces el constitucionalista César A. Quintero, la Constitución colombiana de 1886 sirvió de modelo a nuestros constituyentes de 1904, por lo que no es de extrañar que el ordenamiento electoral de nuestra segunda República inicialmente dispusiera la elección indirecta del presidente.

En su concepto de ciudadanía, sin embargo, la Constitución de 1904 se apartó notablemente de la carta magna de 1886, instituyendo el principio liberal del sufragio universal sin restricciones.  El artículo 11° establecía: “Son ciudadanos de la República todos los panameños mayores de 21 años.”

En Colombia, eran ciudadanos (según la Constitución de 1886) “los colombianos varones mayores de 21 años que ejerzan profesión, arte u oficio, o tengan ocupación lícita u otro medio legítimo y conocido de subsistencia” (Art. 15°).  Todos los ciudadanos así definidos podían elegir directamente a los integrantes de los consejos municipales y los diputados a las asambleas departamentales (Art. 172°); pero solo quienes supieran leer y escribir, o tuviesen “renta anual de 500 pesos, o propiedad inmueble de 1500 pesos” votaban para electores y representantes a la cámara baja del Congreso Nacional.  Los electores, a su vez, escogían al presidente de la República, como se comentó anteriormente, lo mismo que a los senadores.

Aun cuando Colombia adoptó la elección directa para jefe del Ejecutivo en 1910, las limitaciones constitucionales al sufragio, que impedían el voto de la mayoría de la población adulta, hicieron que el cambio en la metodología para la elección presidencial tuviese menor impacto que en Panamá, donde el voto directo para jefe del Ejecutivo fue constitucionalizado ocho años después.  Mientras que, en el istmo, el sufragio universal masculino estuvo garantizado desde 1904, en Colombia no se adoptó hasta 1936.

La elección indirecta para senadores (a través de electores) se mantuvo hasta 1945 y el voto femenino no se ejerció en Colombia hasta 1957.  En Panamá, las mujeres votaron antes: en 1941, para representantes provinciales (con limitaciones) y en 1945, para diputados a la Convención Constituyente (sin restricciones).  La Constitución de 1946 reconoció el derecho de las mujeres a votar para todos los cargos de elección popular, sin limitaciones de ninguna índole.  El sufragio universal pleno rige constitucionalmente en nuestro país desde momento, aunque tuvo su primera expresión un año antes, en 1945 y la elección directa del presidente de la República, como fue señalado anteriormente, fue estatuida en 1918, aunque tuvo su primera expresión dos años después (1920).


[1] Julio E. Linares, Enrique Linares en la historia política de Panamá (Panamá: edición del autor, 1989), pág. 207.

[2] William D. McCain, The United States and the Republic of Panama (Durham: Duke University Press, 1937), pág. 74.

[3] Linares, Enrique Linares, pág. 202.

[4] En 1918, Díaz fue reelegido como designado.  En 1916, la Asamblea Nacional lo había nombrado tercer designado hasta 1918.  Ese año, la Asamblea Nacional lo escogió segundo designado hasta 1920. Falleció en 1919.

[5] Linares, Enrique Linares, pág. 206.


Una versión anterior de este artículo fue publicada en el diario La Prensa (Panamá) el 1 de agosto de 2020


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